成就与展望：京津冀协同发展战略实施这四年

 

赵弘 北京市社会科学院副院长 博士生导师

到2018年2月26日，习近平总书记视察北京并发表重要讲话已经四周年了，京津冀协同发展国家战略启动实施也四周年了。四年来，疏解非首都功能、推动京津冀协同发展取得了积极成效，可以说已经形成了良好的开局，京津冀协同发展这艘大船已经起航，正在朝着既定的方向稳健地前行。

在习近平总书记视察北京、启动京津冀协同发展重大国家战略四周年之际，我对四年来京津冀协同发展所取得的主要成就进行一些梳理和总结，对未来发展进行一些展望，与网友们共享。

一、四年来京津冀协同发展取得的主要成就

2014年2月26日，习近平总书记视察北京，在对北京城市发展的成就、优势作出肯定的同时，指出北京面临“大城市病”的困扰，并认为治理北京的“大城市病”必须跳出北京，在京津冀乃至环渤海更大区域范围内统筹考虑。为此，习近平总书记对京津冀协同发展提出了七点要求，由此开启了京津冀协同发展国家战略的序幕。

京津冀协同发展战略实施以来，党中央、国务院和京津冀三地高度重视，深入贯彻和落实习近平总书记“2·26”重要讲话精神，解放思想、凝聚共识，把思想认识行动统一到习近平总书记“2·26”讲话上来，统一到京津冀协同发展这一国家重大战略上来。同时，不断创新理念，把京津冀协同发展作为重大政治任务，在破解北京“大城市病”、落实“四个中心”城市战略定位、缩小区域发展落差、打造以首都为核心的世界级城市群等多方面，形成了许多共识。

四年来，京津冀三地跳出了“一亩三分地”的思维定式，站在大区域协同发展的高度，推动非首都功能疏解和京津冀区域一体化协同发展，取得了良好的成效。具体来说，我从以下五个方面进行总结和概括。

(一)完成顶层设计，建立起推动京津冀协同发展的统筹机制与规划体系

1.京津冀协同发展的统筹协调机制基本建立

2014年，国务院成立了京津冀协同发展领导小组，国务院副总理张高丽担任组长。领导小组下设办公室，办公室就设在国家发改委，由国家发改委主任兼任办公室主任，从国家层面加强京津冀协同发展的顶层设计和统筹协调。

按照国家的总体部署，在北京、天津、河北三省市层面上也相应成立了地方推进京津冀协同发展领导小组及其专项工作小组，具体负责京津冀协同发展的对接协调工作。同时，河北省一些地级市如廊坊、保定等地，也设立了推进协同发展领导小组办公室。

在国家部委层面上，按照专业领域，由国家相关部委牵头联合三省市成立了若干个专项领导小组，如交通运输部牵头的京津冀交通一体化领导小组、国家林业局牵头的京津冀协同发展生态率先突破工作领导小组、国家税务总局牵头的京津冀协同发展税收工作领导小组，等等。

2.京津冀协同发展的规划体系不断完善

2015年3月23日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》，4月30日中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》(下简称《纲要》)。

《纲要》明确了京津冀协同发展的各项重点任务。比如，在《纲要》中第一次明确提出京津冀区域的整体定位为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。《纲要》还明确了京津冀三省市的功能定位，比如，北京定位为“四个中心”，天津、河北分别概括为“一基地、三区”，在这儿我们就不展开了。

在《纲要》的基础上，还印发实施了《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，编制完成了土地、交通、生态、产业、水利等12个专项规划。同时，还制定了《京津冀产业转移指南》、《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》、《关于支持张承地区生态保护和修复的指导意见》等在促进操作层面的一系列指导性文件。

总体来看，现在已经基本形成了“目标一致、层次明确、互相衔接”的协同发展规划体系。

3.京津冀三地对接协调工作机制也不断完善

制定《关于建立京津冀协同发展对接推进机制工作方案》,建立三省市常务副省(市)长定期会晤、京津冀协同办主任联席会议、各部门常态化会商的三级会商制度。同时，京冀还建立了互派干部挂职机制，有力促进了各领域的对接协调。

从总体上讲，自上而下推动京津冀协同发展的体制机制已经建立起来，顶层设计也已完成，规划体系基本完善，京津冀区域正在按照既定的战略规划加快实施推进。

(二)抓住加快疏解非首都功能的“牛鼻子”，推动非首都功能疏解取得积极成效

1.北京城市副中心和雄安新区建设取得初步成效，京津冀空间格局正在发生深刻变化

2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，听取了关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区有关情况的汇报。习近平总书记在讲话中指出，建设北京城市副中心和雄安新区两个新城，形成北京新的“两翼”。这是我们城市发展的一种新选择。

在新的历史阶段，集中建设这两个新城，形成北京发展新的骨架，是我们国家的千年大计、国家大事，对于优化京津冀城市空间格局具有重要的影响和深远的意义。作为北京非首都功能疏解的集中承载地，北京城市副中心侧重于承担北京市属行政办公功能，河北雄安新区将重点承接国家部分功能疏解，发展高端高新产业，打造创新高地和科技新城。

目前，两座新城建设均有序推进，并取得了初步成效。

——北京城市副中心。其定位为“国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区”。目前，副中心总体城市设计和6个重点地区详细城市设计方案已通过专家评审。行政办公区一期建设主体部分基本建成，公共服务配套同步推进，市委市政府及其有关部门已启动搬迁，将陆续入驻办公。

这里面值得一提的是，运河商务区规划面积为16平方公里，已有运河国际商务中心、新光大中心等16个项目落地，总建筑面积约675万平方米。同时，文化旅游区4平方公里核心区域也全部实现供地，其中影响力很大的环球影城主题公园及度假区项目已经开工建设。

通州区城市副中心的建设与廊坊北三县实行“三统一”，即“统一规划、统一政策、统一管控”。《通州区与廊坊北三县香河、大厂、三河地区整合规划》也正在编制，并形成初步成果。

——河北雄安新区。雄安新区建设高调启动，成为全国乃至全球关注的热点。

目前，雄安新区规划框架已基本成熟，在2018年2月22日中共中央政治局常务委员会召开的会议上，习近平总书记听取了雄安新区规划编制情况的汇报。

雄安新区将建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

目前，雄安新区建设已取得初步成效，主要集中在两个方面。一是交通方面，京雄铁路、京石城际、固安到保定城际铁路等正在加快规划建设，这些铁路建成以后北京、雄安两地单程仅需30分钟，同城化的特征能够充分展示出来。二是产业方面，一些大型央企和民企都纷纷表态要在雄安设立有关机构，包括阿里巴巴、腾讯、百度、中国电信、中国人保等在内的首批48家企业获批入驻。

总的来看，北京城市副中心和河北雄安新区建设加快推进，将彻底改变京津冀整个区域的战略空间格局，“一核两翼”的框架正在逐步形成。

 

2.北京“疏”“控”结合，加快非首都功能疏解

(1)四类非首都功能存量疏解加快

一是一般性制造业疏解。2017年，北京退出了651家一般制造业企业，五年来本市已累计关停退出一般制造和污染企业1992家，腾退土地约11平方公里，减少大气污染物年排放量约1.5万吨。

同时，清理整治完成1.67万家“散乱污”企业，累计压缩水泥产能约500万吨，压减工业燃煤约400万吨。对于我们整个区域的环境提升有很大的积极的影响。

二是区域性专业市场疏解。2015—2016年，北京市共疏解提升市场302个、物流中心51个。2017年计划完成疏解提升市场120个、物流中心38个，涉及建筑面积约60万平方米。

五年以来，全市累计调整疏解各类区域性专业市场达594家。2015年以来，疏解提升物流中心106个。2018年计划将疏解提升专业市场和物流中心176家。

比如，动物园批发市场累计疏解面积约35万平方米，疏解摊位1.3万个，动物园地区日均客流量从最高峰期的10万人减到1万人以下。大红门商圈的45个市场已全部完成疏解提升，涉及建筑面积约100万平方米，涉及摊位约2.8万个，涉及直接从业人员超过8万人。位于朝阳区十八里店乡的西直河石材市场，曾是华北最大的石材市场，有商户近4000家，年交易额达300亿元。目前，已拆除面积162万平方米，复垦土地和绿化建设2045亩。市场整体搬迁到河北香河县，经营面积还有所扩大，并为香河提供了上万个就业岗位，这里面也包括北京转移过去的一部分就业者。

三是教育、医疗等公共服务功能疏解。在教育方面，北京市不再新设立或新升格普通高等学校，禁止新设立面向全国招生的一般性培训机构。北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学等市属高校向远郊搬迁，累计疏解学生近3万人。同时，人民大学通州新校区、北京化工大学昌平新校区、北京电影学院怀柔新校区等加快建设，有序推进北京市外事学校等4所职业高中整合为1所职教学校并拟整体外迁，等等。

在医疗方面，在五环外构建由33家医院或院区构成的医疗服务带，引导核心区优质资源向资源薄弱地区转移。天坛医院新院项目、同仁医院亦庄院区二期进展顺利，友谊医院顺义院区开工建设，北京口腔医院、首都儿科研究所通州院区都在加快选址。

除了疏解之外，在合作机制方面的一些合作也在加快推进。比如，推动北京50多家医院与津冀150余家医疗机构开展技术帮扶、人才培养、科室托管等多形式合作。与河北开展了北京-燕达、北京-曹妃甸、北京-张家口、北京-承德4个重点医疗合作项目，累计派出医师1000余人。

(2)在存量疏解的同时，严格控制增量

为了控制新的非首都功能再集聚，北京在2014年出台了全国首个以治理“城市病”为目标的《北京市新增产业的禁止和限制目录》，严控新增产业，全市禁限产业比例达到全部国民经济行业分类的32%。2015年又对这份目录进行了修订，推出了“升级版”，产业准入门槛再次抬高，全市禁限比例提高到55%。其中，城六区禁限比例提高至79%，确保不符合条件的项目零准入。

2014年产业禁限目录实施以来，北京市累计不予办理登记业务1.86万件。一般制造业新设市场主体数下降72.75%，批发零售业新设市场主体数下降18.36%。

(三)三大重点领域率先突破，一批京津冀协同发展重大项目加快落地

三个重点领域是交通、环境、产业。下面我们分别给大家做介绍。

1.交通一体化进程明显加快

“轨道上的京津冀”加快建设。2015年3月，京津冀三地政府和中国铁路总公司共同出资，成立了京津冀城际铁路投资有限公司，设立总规模达到1000亿元的城际铁路发展基金，推进区域城际铁路规划建设。

津保、张唐铁路建成通车，京张高铁、京沈客专以及京唐城际、京滨城际、首都机场-北京新机场城际铁路联络线开工建设。同时，具有一定的跨区域特征的平谷线(地铁22号线)已经开工建设。京津冀“1小时交通圈”和“半小时通勤圈”正在初步形成。

公路交通网进一步完善。京台高速公路北京段、首都环线高速张承段、京秦高速公路河北段和天津段已建成通车，首都环线高速北京段、京秦高速北京段全面开工，兴延高速公路、延崇高速公路等保障冬奥会的交通工程全面开工建设，累计打通扩容“断头路”“瓶颈路”800多公里，“四纵四横一环”公路网加快形成。

在硬件建设的同时，一些制度层面措施也在推进。比如，京津冀交通一卡通覆盖全部13个地级及以上城市、累计发卡超81万张。在河北燕郊、涿州、廊坊等地开通公交线路39条，月客运总量突破1100万人次。

北京新机场加快建设。新机场主体工程和配套设施建设全面开工，机场红线内拆迁完成，飞行区、航站区、场内道路市政工程开工建设，航站楼实现封顶。“五纵两横”交通配套设施建设进展顺利，新机场高速公路和轨道交通新机场线全面开工建设。

现代化港口群加快形成。2016年12月，天津港与唐山港共同出资成立津唐国际集装箱码头有限公司。天津港与北京铁路局合作开通了京津冀地区最大的铁路集装箱中心站，先后辟建了至明斯克、莫斯科等地的多条“津欧”铁路集装箱国际班列。天津港实施京冀地区10个“无水港”优化提升，扩容了天津港至唐山、黄骅、秦皇岛、曹妃甸等港口的环渤海集装箱内支航线运量。

2.生态环境协同治理力度加大

大气污染联防联控深入推进。京津冀成立了大气污染防治协作小组，制定了《京津冀环境执法联动工作机制》，统一了区域重污染天气预警分级标准，出台了“2+26”城市大气污染防治工作方案。

京津冀三地提前启动机动车国五排放标准，北京2017年实施“京六”燃油标准。从2013年至2017年，三地累计淘汰黄标车和老旧机动车216.7万辆。

在能耗方面，北京市、河北省规模以上工业单位增加值能耗分别比2017年同期下降7.3%和5%，天津市28个工业行业单位增加值能耗出现不同程度下降。

这一系列措施的力度很大，效果也很明显，这几年老百姓最明显的感觉就是我们的环境好起来了，有关的数据也印证了这一点。2017年，京津冀区域PM2.5平均浓度比2013年下降39.6%。其中，北京PM2.5年均浓度为58微克/立方米，同比下降20.5%，比2013年开始监测的时候下降35.6%。

京津冀生态屏障加快构建。2014年以来，京津冀三地共完成2200万亩以上的植树造林，森林面积正一步步扩大。环首都国家公园体制试点区实施方案编制完成，环首都国家公园体系建设规划启动编制。

3.产业对接协作成效显著

近年来，北京对津、冀的投资持续增长。仅2016年北京企业在津冀投资2039亿元,比2014年增长了3.35倍。 2014-2016年,河北省引进京津资金1.1万亿元,占全省同期引进省外资金的一半以上。

 

疏解产业的转移合作也更加有序化。在京津冀产业转移过程中，三地设立了“2+4+46”重点平台，包括北京城市副中心和河北雄安新区两个集中承载地、四大战略合作功能区以及46个专业化、特色化承接平台，区域产业对接合作进一步巩固。

(1)四个战略合作区建设深入推进。

“2+4+46”中的“4”是四个战略合作区，分别是曹妃甸示范区、滨海新区、张承生态功能区、北京新机场临空经济区。

曹妃甸示范区建设步入快车道，累计签约北京项目129个。总投资439亿元的首钢京唐公司二期以及城建重工专用车与新能源汽车生产基地、北京中恒复印材料、北京君和相变循环控能产业园等一批项目开工建设。

京、津两市签署了《北京市人民政府、天津市人民政府加快建设天津滨海-中关村科技园合作协议》，制定了共建工作方案，共吸引了396家企业落户，其中1/4左右来自北京。

张承生态功能区农业、旅游、大数据、养老等各类产业合作项目加快推进，张北云计算产业基地、首农集团张承项目等加快建设。

《北京新机场临空经济区规划(2016-2020年)》获国家批复，北京市与河北省共商确定了近期9项重点工作，起步区建设稳步推进。

(2)一批跨区域重大产业项目与共建园区合作成果丰硕。

一是北京现代第四工厂(沧州)建成投产，项目占地191万平方米，总投资120亿元，2016年10月竣工投产。项目全部建成后，将达到年产整车30万辆、发动20万台的产能，年销售收入达360亿元。该项目是京津冀协同发展以来落户河北的质量最高、体量最大的产业协同项目之一，已经投产，并带动41个汽车零配件项目入驻，带动相关就业3万多人，对当地经济社会发展产生巨大推动作用。

二是北京·沧州渤海新区生物医药产业园。这是北京生物医药企业外迁的重要承载地，目前已有康辰制药、普瑞东方、协和药厂等102家医药企业签约，其中有79家北京企业，13家天津企业。

此外，北京汽车集团(华北)微车产业基地在黄骅也设立了生产基地;张北云联数据中心、承德大数据产业园区等京津冀大数据走廊项目投产运营。天津空客A330交付中心启动建设，石家庄(正定)中关村集成电路产业基地等一批共建园区也取得了积极进展。

(四)跨区域创新合作不断加强，京津冀协同创新共同体建设取得新进展

京津冀协同发展战略实施以来，三地加快推进协同创新共同体建设，从顶层设计到体制机制层面，加强三地创新分工与协作，初步形成了“京津研发、河北转化”的创新协作新模式。

1.京津冀区域间技术转移活动日趋活跃

在京津冀协同发展战略实施之前，北京有很多技术越过天津、越过河北呈“导弹式外溢”，到了长三角、珠三角乃至于全国其他地方进行转化，但实施京津冀协同发展以来有更多的项目在天津和河北落地。2016年，北京向津、冀输出技术合同成交额达154.7亿元，同比增长38.7%，是2013年的2.2倍。中关村对区域协同创新的辐射带动作用进一步凸显。截至2016年底，中关村企业累计在津、冀两地设立分公司2709家，其中天津887家、河北1822家;设立子公司3140家，其中天津1432家、河北1708家。

根据对北京地区338家国家级、市级重点实验室(工程中心)的问卷调研发现，有65.7%的实验室(工程中心)与天津、河北的企业、机构开展过技术服务合作，为其提供科研服务、分析测试、检测认证服务等。

与此同时，河北省积极吸引京、津科技成果到河北孵化转化。2017年，河北累计吸纳京津技术交易额164亿元，同比增长55.7%，是2013年的4.2倍;与京、津共建科技园区55个、创新基地62个，吸引1400多家京津高科技企业落户。

2.一批创新合作平台建设成效明显

四年来，三省市不断加强创新对接与合作，联手建设了一批创新合作平台。目前，京津冀已有各类创新平台157个。

一是联合成立了76家京津冀产业技术创新战略联盟，包括：中关村-滨海大数据创新战略联盟、京津冀钢铁联盟(迁安)协同创新研究院、京津冀农业科技创新联盟等一批专业领域的创新合作联盟。

二是京津冀产业转移确定了46个专业化、特色化承接平台，其中协同创新平台有15个，包括：武清京津产业新城、未来科技城京津合作示范区、邯郸冀南新区、石家庄正定新区、保定-中关村创新中心、白洋淀科技城、曹妃甸循环经济示范区等，促进区域产业协同创新发展。

三是成立了中关村•保定创新中心、启迪之星(天津)孵化基地、清华大学(固安)中试孵化基地等一批创新创业孵化平台。

(五)改革创新实现重要突破，在破除京津冀协同发展体制机制方面进行新的探索

深化体制机制改革，是疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的制度保障。四年来，京津冀三地从要素市场一体化、公共服务一体化、产业对接与协同创新政策等体制机制方面，开展了一系列改革探索，并取得了积极成效。

一是全面创新改革试验取得重要进展。《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》经国务院批复正式实施，18项区域改革任务已实施7项，其中国家知识产权运营公共服务平台、跨地区医药研产分离试点、高技术企业债券融资等政策已落地。

二是产业对接合作领域。比如，开展产业转移税收共享改革，2015年6月24日财政部、国家税务总局印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，对京津冀协同发展中财税分成、利益分享的问题加以明确：符合政府主导迁出且达到一定纳税规模的企业，将在迁出地和迁入地进行三大税种的分享，以迁出前三年税收总额为分享上限，五五分成。

再如，实施跨地区医药研产分离试点政策。过去，北京药企到河北建厂，审批周期至少得两年半。在京津冀协同发展大潮下，京冀携手首开“企业在河北、监管属北京”的跨区域管理体制先河。医药异地监管试点政策的实施，已推动79家北京医药企业入驻北京•沧州渤海新区生物医药产业园，这些入驻的北京药企仍可保留“北京身份”，给企业吃下定心丸。

三是公共服务领域。京津冀三省市人社部门签署《推动人力资源和社会保障深化合作协议》《专业技术人员职称资格互认协议》等系列协议，在就业创业服务一体化、专业技术人员职称资格互认等多方面，推出一系列改革举措。

医疗卫生方面，开展了医疗保险定点医疗机构互认改革。目前京冀互认9075家医院;三地有132家医疗机构实现了27项临床检验结果互认。河北燕达医院开通全国首家异地结算系统，实现了医疗保险异地报销实时结算，标志着京冀跨省异地就医的互联互通。

养老服务方面，三地积极推进健康养老领域的对接合作。北京鼓励以购买服务的形式发展异地养老，京属企业在河北、天津建设养老机构可同时享受两地的优惠政策。三地确定了河北高碑店养老社区、燕达金色年华健康养护中心、天津市武清区养老护理中心等9家京津冀养老协同发展试点单位”。其中，位于河北三河市的燕达金色年华健康养护中心已有超过1000名老人入住，其中98%来自北京。

 

二、对京津冀协同发展的未来展望

经过四年的努力，京津冀协同发展已取得重要成效。 但京津冀协同发展又是一项十分复杂的系统性工程，需要经历一个长期的过程。

今后，深入实施京津冀协同发展国家战略，在巩固、肯定已有发展成效的基础上，还要进一步深化落实习近平总书记“2•26”重要讲话精神，特别是进一步解放思想、创新理念、坚定信心，抓住京津冀协同发展的重点问题、难点问题、关键问题，不断突破，形成推动京津冀协同发展的合力。

下面，我结合京津冀协同发展现状与规划目标，对京津冀协同发展的未来，进行一些展望。

(一)北京城市副中心和雄安新区建设加快，京津冀城市群空间布局将进一步优化

从现实情况看，京津冀城市群存在一定的结构性缺陷，城市群内部城镇体系不尽合理。京、津两个超大城市不仅规模大、经济实力强，而且城市品质高、公共服务完备，河北的一些城市规模偏小，基础设施与公共服务不够完备，城市品质也不高。这种发展落差的存在，使得很多人口、资源等要素加快向京津流动，加之京津两大城市都集中在城市群北部地区，冀中南区域缺乏大城市带动，既不利于河北的城市建设与发展，也难以形成中心城市带动中小城市协同发展的京津冀城市群格局。

从非首都功能疏解来看，过去主要以分散疏解为主，天津、河北的很多市、县、区都提出了加快承接非首都功能疏解的措施，也取得了很好的成效。但不容忽视的是，目前河北等很多地区承接非首都功能疏解的条件不够完备，基础设施、公共服务、人文环境、配套政策等方面，都与北京存在较大落差，对一些产业、功能和人口疏解的吸引力不强。同时，由于北京疏解非首都功能的时间紧、任务重，且资金、土地、政策等资源相对有限，很难在短期内同时提高这么多承接地的交通设施、公共服务等配套条件。

因此，规划建设北京城市副中心和河北雄安新区，打造北京非首都功能疏解的集中承载地，不仅能够建成京津冀区域经济社会发展的新增长极，而且能够在较短的时间内弥补河北等周边地区交通、基础设施和公共服务等发展短板，进一步增强承接相关功能、人口的吸引力，对于加快非首都功能疏解、构建首都“一核两翼”空间格局、推进京津冀协同发展，都具有重要的现实意义。

北京城市副中心和河北雄安新区，作为两座新城，目前正在按照习近平总书记提出的坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求规划建设。今后，还要积极借鉴国内外城市(新城)的成功经验，在充分遵循城市发展的内在规律的前提下，不断探索理念和模式创新。比如，采取“分散化、组团式”的空间布局，引入“生态智慧、产城融合、职住平衡”等新理念，超前谋划轨道交通与公共服务配套，坚持生态、生产、生活“三生合一”，避免“大城市病”，等等。

(二)加快区域轨道交通建设，构建“轨道上的京津冀”

2014年2月，习近平总书记在北京市轨道交通指挥中心考察时强调，北京如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。

习近平总书记的讲话一语中的，抓住了超大城市交通问题的核心，也恰恰是我们的短板和我们不足的地方。因为一个大城市有很强的集聚能力，采取什么样的交通结构以满足城市的交通需求，这是一个战略性的问题。一个超大城市的交通一定要建立起两个主导，这是我们对纽约、伦敦、东京等超大城市进行研究后得出来的结论。第一个主导是，公共交通在城市的交通结构中占主导地位.换句话说,75%-80%的人通过公共交通出行，只有减少对私人小汽车使用的依赖，城市才可能不拥堵。对于这个主导，大家的认识都还一致，关键是第二个主导。第二个主导是，轨道交通体系所承载的交通在公共交通中占主导地位。换句话说，公共交通的75%-80%应该是轨道交通，而这一点恰恰是我们过去重视不够的。

为什么必须是轨道交通而不是一般的公交汽车?我们可以用一组数据印证一下。清华大学交通研究所所长陆化普教授提供了一组数据显示，不同的交通方式在等量的空间资源条件下，其运输能力是不一样的。如小汽车一小时只能运输3000人;公共汽车一小时能运输3000到6000人;轻轨交通一小时能运输1到3万人;地铁一小时则能运输3万人以上。所以，一个超大型城市要想交通不拥堵就必须建立起以轨道交通为主导的公共交通体系。

我们现在还存在着差距。比如，东京地铁轨道交通新干线加起来有2300多公里，北京是600多公里。我们不但数量少，而且建得晚，没有前瞻性规划来建设，这就是我们交通拥堵的一个很重要的因素。瑞典首都斯德哥尔摩人口只有200万，中心城区不到100万人口。它的中心城从1945年开始修第一条地铁线，当时瑞典只有多少人口呢?只有68万。从1945年到1975年用30年来修地铁，地铁密度大，有200多个站口。加之城市还有集聚的需求，斯德哥尔摩的周边修了6个比较大的卫星城和一些小的卫星城，这些卫星城通过市郊铁路联系起来，并通过市郊铁路引导人口在这些卫星城(新城)集聚，形成了一张四通八达的轨道交通网络，斯德哥尔摩的公共交通承担了城市75%的交通需求。

大都市的轨道交通不仅仅是地铁一种形式，可以大致分作四个层次。其中，不同层级的轨道交通满足不同功能的交通需求：第一层级为地铁，其运营范围一般在15公里以内，主要是满足中心城市核心区域的交通需求;第二层级为快线铁路，运营范围一般在15-30公里，主要满足近郊区的快速出行需求;第三层级为市郊铁路，运营范围一般在30-70公里，主要满足周边新城、卫星城远距离的快速出行需求;第四层级为城际铁路，运营范围一般在七八十公里以上，这是城市之间的一种交通需求。

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，推进包括干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通在内的轨道交通建设，打造“轨道上的京津冀”。只有建设“轨道上的京津冀”，才能满足非首都功能疏解和京津冀协同发展的现实需要，单纯的公路网络是无法满足的。京津冀世界级城市群的形成，也离不开发达的轨道交通体系的支撑。

目前，京津冀三地正在按照《京津冀协同发展交通一体化规划》，加快建设一批干线铁路、城际铁路等交通设施项目，未来还将规划建设一批重大交通设施。我认为，加快京津冀区域轨道交通建设，最为关键的是要抓住城际铁路和市郊铁路两个核心。

一是加快城际铁路网建设。根据《京津冀地区城际铁路网规划》，三地将建设“四纵四横一环线”的城际铁路网，共规划了24条城际铁路，总里程规模3453公里。其中，“四纵”是指京石邯城际、京霸衡城际、津承沧城际、环渤海城际;“四横”是指京津塘城际、京唐城际、津保城际、石沧黄城际;“一环”是指环北京城际。近期，优先建设8条城际，分别是：京唐城际、京霸城际、京滨城际、城际铁路联络线(首都机场-北京新机场)、廊涿城际、环北京城际铁路(廊坊至平谷段)、京张城际崇礼线、京石城际，总里程规模为1012公里，预计2020年前将建成。

二是加快北京连接周边地区的市郊铁路建设。在前面讲到的四个层次的轨道交通体系中，地铁由于站点密度大、通勤时间长等原因，难以满足中心城市与新城(卫星城)的大容量快速通勤要求，无法代替市郊铁路;城际铁路、干线铁路等，主要承担城市之间的交通，而且车站规模大、换乘时间长，也无法代替市郊铁路。因此，市郊铁路对中心城区非首都功能疏解，以及周边新城、卫星城的形成和发展，都具有决定性的作用。

中心城市周边的新城、卫星城往往在30公里以外，只有通过大容量、高速化、一站式、低票价的市郊铁路，才能满足“1小时通勤”的基本需求，具备承接中心城市功能疏解的吸引力。伦敦、纽约、东京、巴黎等都市圈的市郊铁路总里程分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，各自把周边几十个卫星城、新城紧密联动起来。比如，在东京都市圈，每天通过市郊铁路实现通勤的客流量高达3000万人次。

根据《北京城市总体规划(2016年-2035年)》，到2020年全市轨道交通里程将达到1000公里左右，到2035年不低于2500公里。陈吉宁市长在2018年政府工作报告中，明确指出，“推动以轨道交通为主的公共交通体系建设，年内开通3段轨道新线，运营总里程达到630公里以上，市郊铁路里程达到238公里”。

目前，除正在运营的S2线外，北京正在规划建设城市副中心线、S5(怀柔-密云线)、22号线(平谷线)等多条市郊铁路项目，其中城市副中心线北京西站到通州4站已经开通，运行时间约48分钟，S5线黄土店、昌平北、怀柔北三站也开通运行。今后，还要将市郊铁路建设放在重要战略地位，加快北京与新城之间、周边地区的市郊铁路建设，真正形成从出家门到进办公室门的“1小时通勤圈”。

 

(三)跨区域创新协作进一步强化，打造世界级城市群核心竞争力

当前，全球新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，科技创新竞争成为各国竞争的焦点。发达国家纷纷将创新作为重要战略，加强创新部署，抢占未来发展制高点。例如，美国发布新版《美国国家创新战略》，提出通过三套战略计划扩建重要的创新要素，创造良好的创新生态系统，重点在精密医疗、大脑计划、先进汽车等九大领域取得突破。欧盟制定实施“地平线2020”战略，重点发展信息技术、纳米技术、机器人技术、生物技术和空间技术等领域，致力于成为最具国际竞争力的国家联合体。

同时，随着经济全球化和区域一体化进程的深入，各类创新要素不断突破区域界限，逐步从大城市向周边中小城市和地区扩散，推动单极创新向区域协同创新转变，进而形成创新型都市圈和城市群，并带动更大区域乃至整个国家创新能力与竞争力的提升。例如，美国由旧金山、奥克兰、圣荷西等城市组成的“旧金山湾区”，近年来发展成为以硅谷为核心的高技术产业创新创业和风险投资新高地;环绕波士顿的128公路，依托麻省理工、哈佛大学、波士顿大学等，成为美国高科技产业发展的核心区域之一。

经过多年的发展，我国已成为全球第二大经济体和具有影响力的科技大国，科技创新能力不断提升。但与发达国家相比，我国自主创新能力与全球先进水平仍有较大差距。目前，我国对外技术依存度偏高，大量的关键零部件、高端装备严重依赖进口，比如高端芯片的进口率已超过90%，关键领域核心技术受制于人的格局尚未从根本上改变。根据世界知识产权组织发布的《2016年全球创新指数报告》，我国的创新指数排名第25位，自主创新能力与全球第二大经济体的地位不相匹配。

当前，我国处于经济发展新常态、新旧动能接续转换的新阶段，深入实施创新驱动发展战略是加快转变经济发展方式、提高我国综合国力、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求和战略举措。从创新型国家经验看，以创新型城市为核心的创新型城市群成为带动国家创新能力提升的重要引擎。我国实施创新驱动战略，迫切需要打造若干个具有较强国际影响力的世界级城市群。

京津冀城市群是我国创新资源最密集、科技创新成果最丰富的区域，汇集了全国1/4以上的著名高校、1/3的国家重点实验室和工程中心、2/3以上的两院院士，拥有以中关村为代表的14家国家高新区和经开区，在国家创新体系中的地位独特。

同时，京津冀区域经济腹地广阔，具有雄安新区、天津滨海新区、曹妃甸新区等大量可开发的空间资源，后发优势突出，具备打造具有创新能力和创新特质的世界级城市群的条件，理应在我国建设世界科技强国中肩负重要的历史使命。

进一步推动京津冀协同发展，要充分利用北京的科技创新资源优势、天津的研发转化能力、河北的产业化资源条件，加快推进全面创新改革试验区建设，促进京津冀三地创新链、产业链、资金链和政策链的深度融合，推动形成协同创新共同体，打造成为引领全国、辐射周边的创新发展战略高地，成为全国创新驱动经济增长的新引擎。

(四)加快产业有序转移合作，培育具有国际竞争力的特色产业集群

产业是经济发展的基础，产业一体化是有序疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。京津冀发展落后的一个重要原因是区域发展不平衡、经济实力落差大。2016年，河北省人均GDP仅为北京、天津的37%左右;人均可支配收入仅为北京的37.6%、天津的57.9%。北京已进入后工业社会，天津处在工业化后期，而河北的多数城市仍处于工业化中期或初期阶段。

目前，养老、医疗等许多公共政策都是根据当地的经济收入水平决定的。北京经济发达，居民收入较高，政府财政实力强，对基础设施、公共服务投入多，城市公共服务能力也就强。河北经济相对落后，居民收入偏低，政府财力有限，对基础设施、公共服务的投入少。2015年，河北企业退休人员最低养老金仅为北京的61.7%、天津的82%。

这样，就造成一定程度的“马太效应”，强者越强，弱者越弱。这也是河北等周边地区人口不断向北京聚集的重要原因之一。因此，加快京津冀产业对接合作，促进区域经济实力整体提升，不仅能满足自身发展需要，造福百姓，而且有利于减少北京因人口、资源等过度聚集带来的各种压力。

经过四年的努力，京津冀区域产业对接、共建园区等都取得了积极的成效，但也面临一些深层次矛盾和瓶颈。比如，区域产业发展落差过大，周边吸引北京企业能力不足，与长三角比，京津冀各城市间产业联系强度弱;产业对接转移面临一些政策约束，如土地指标缺口大、环保指标获取难、《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》门槛高，要求整体搬迁、“三税”2000万元以上，大多数企业达不到政策标准等。

未来，加强京津冀区域产业对接协作，必须坚持问题导向，加大体制机制和政策创新，进一步抓住重点产业领域、重点合作区域，集中打造一批特色鲜明、承载力强的产业平台和载体。

比如，在北京周边选择产业基础好、具有一定集群化态势、空间拓展余量大的国家级或省级开发区，集中建设5-6个重点园区，率先开展体制机制改革和政策创新试点。

再如，在大数据、人工智能、生命科技、集成电路、新能源汽车等产业领域，三地加强产业链、功能链分工与合作，联手打造几个具有国际竞争力的特色产业集群。

 

(五)深化体制机制改革创新，形成疏解非首都功能和推动京津冀协同发展的有效保障

京津冀协同发展面临着许多体制机制约束。一方面，京津冀协同发展涉及主体多、利益诉求复杂，存在多方利益博弈的困境，区域统筹协调机制亟待进一步完善。另一方面，目前京津冀三省市很多政策不统一、不衔接，比如社会保险及养老金标准差异较大、高新技术企业资质不能互认、要素价格和投融资等产业政策存在差异，等等，都严重制约了人才、技术等要素跨区域流动。

目前，京津冀协同发展过程中在体制机制改革创新方面，已经进行了很多的探索。比如，雄安新区自设立以来，不断深化行政体制改革，探索管理新模式，综合设置7个内设机构，减少管理层级，推行“聘任制”和灵活的用人制度，逐步完善各项规划编制工作。

进一步加快非首都功能疏解、推动京津冀协同发展战略深入实施，亟待深化供给侧结构性改革，在体制机制上有新探索、新突破，破除制约协同发展的体制机制障碍和政策瓶颈，形成强有力的、持久的制度保障。

比如，体制机制改革方面，加大对河北雄安新区的支持力度，鼓励其开展行政管理体制、户籍制度、投融资体制等方面的综合改革探索，部分政策时机成熟后可以在京津冀其它区域推广。

土地政策方面，也还有很多可创新、可作为的空间，如非首都功能疏解后腾退空间的再利用问题，要统筹规划，分区管控，分类实施，强化对疏解腾退空间管控的刚性约束;在城市副中心和雄安新区建设中，探索开展土地供给、利用模式创新试点;等等。

公共服务方面，围绕异地养老，在目前已确立的河北高碑店养老社区、燕郊燕达国际健康城、天津武清养老护理中心等9家试点单位基础上，集中开展北京养老服务政策延伸、医疗即时结算等试点，形成可操作、可推广的具体政策。围绕人才政策，探索推动三地在专业技术人才资质互认、跨区域执业、外籍人才出入境等方面，开展协作试点。

从2018年起，京津冀协同发展将向中期目标迈进。京津冀三地必须坚持目标导向，只有优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子，才能联手绘制京津冀协同发展的宏伟蓝图。

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责任编辑：叶朝玉

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